关于《中共巴中市委关于深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的意见》的说明

（2019年12月16日）
罗增斌

受市委常委会委托，我就《中共巴中市委关于深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的意见》起草情况，向全会作说明。

一、《意见》稿起草的主要考虑

市委常委会决定，这次市委全会的主题是：深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神、推进城乡基层治理制度创新和能力建设。主要有以下几个方面的考虑。

第一，这是贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神的巴中实践。党的十九届四中全会着重研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题并作出决定，这是以习近平同志为核心的党中央从政治上、全局上、战略上全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策，充分体现了党中央高瞻远瞩的战略眼光和励精图治的历史担当，对于坚定全党全国各族人民“四个自信”，实现“两个一百年”奋斗目标，具有十分重要的意义。

省委十一届六次全会深入贯彻党的十九届四中全会精神，紧密结合省情实际，既坚持全面系统，又突出问题导向，把城乡基层治理制度创新和能力建设作为全省带有全局性、基础性、紧迫性的治理问题，进行集中研究并作出决定，为全省贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进城乡基层治理提供了遵循、指明了路径。

巴中作为革命老区、秦巴山区和连片贫困地区，全市发展总体水平不高，城乡差距较大，现代乡村和新型城镇的演进趋势给城乡基层治理带来诸多新的课题。贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神，是当前和今后一个时期全市上下的重要政治任务，也是最紧迫的发展要求。为此，市委高度重视、周密部署，及时召开市委常委会会议传达学习，举办理论学习中心组专题会交流讨论，组织开展基层专题宣讲，研究制定《关于学习贯彻党的十九届四中全会精神的意见重点任务责任分工方案》细化落实。这次市委全会审议出台《意见》，就是旗帜鲜明讲政治，深刻领会党的十九届四中全会精神，准确把握省委关于推进城乡基层治理制度创新和能力建设的总体要求，坚定推动中央和省委决策部署在巴中不折不扣落地落实。

第二，这是推动全面深化改革向基层延伸的重要内容。党的十八届三中全会作出全面深化改革部署以来，以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气和智慧，着力抓好重大制度创新，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。

当前，全面深化改革已经进入深水区、攻坚期，正向纵深推进和基层延伸，面对城乡形态、社会结构、利益格局发生广泛深刻变革的时代大背景，城乡基层治理的理念、架构、方式和效能必须适应改革大势。从全市城乡基层治理现状来看，乡镇行政区划和村级建制过多过散、党组织核心作用发挥不充分、基层自治组织偏行政化、基层公共服务供给与需求对接不精准、社会组织发展不足等问题，在一定程度上阻碍了改革向基层延伸的步伐。可以说，改革举措能不能落地、改革任务能不能完成、改革目标能不能实现，城乡基层治理至关重要。这次市委全会审议出台《意见》，就是要把城乡基层治理作为我市全面深化改革的重要内容，促进顶层设计与基层治理有效对接，切实抓好制度创新和能力建设，着力解决城乡基层治理的体制性障碍、机制性梗阻和政策性问题，推进全市深化改革取得新的更大成果。

第三，这是满足人民群众对美好生活新期待的重大举措。习近平总书记强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。基层是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿，基层治理直接关系人民群众的切身利益。

近年来，全市经济社会持续快速发展，人民群众对物质和精神需求正从过去的“有没有”向现在的“好不好”转变。在农村，随着脱贫攻坚深入推进、乡村振兴战略启动实施，如何建立持续稳定的脱贫机制、享有均等优质的公共服务、建设美丽宜居乡村等，已成为农村群众的新期盼和乡村治理的新任务。在城市，社区居民对文化供给、物业服务、生态环境、安全稳定等方面的需求不断增长，同时越来越多的农村人口进入市区、县城和重点镇成为新市民，对参与社会治理、保障自身合法权益的需求愈发强烈。这些都迫切要求我们不断创新城乡基层治理制度，不断提升城乡基层治理能力，积极回应人民群众对美好生活的新期盼，努力提升人民群众幸福指数。

第四，这是建设川陕革命老区振兴发展示范区的有力保障。市委四届五次全会确立了“加快建设川陕革命老区振兴发展示范区、奋力走出秦巴山区脱贫攻坚绿色发展新路子”的总体思路，明确了实施“六大突破”、强化“六个推进”的战略举措。两年多来的实践充分证明，这一思路和举措符合中央、省委决策部署，是立足巴中市情的科学决策，全市上下形成了共识共为。当前，川陕革命老区振兴发展示范区建设进入了全面提速的关键阶段，打好“三大攻坚战”，实施第三轮交通大会战，构建四大特色农业、四大新型工业、四大现代服务业产业体系，发展全域旅游，推动县域经济高质量发展，都必须依赖强有力的基层作支撑。这次市委全会审议出台《意见》，就是通过推进城乡基层治理制度创新和能力建设，进一步提升基层治理水平，激发基层动力活力，为实施“六大突破”、强化“六个推进”，加快建设川陕革命老区振兴发展示范区提供有力保障，切实把基层治理效能转化为振兴发展动能。

基于上述考虑，为起草好全会《意见》稿，市委成立起草组，在市委常委会领导下开展工作。起草组深刻领会党的十九届四中全会精神、省委十一届六次全会精神，认真研读中央和省委《决定》以及相关重要文件，综合运用市委专题调研组调研成果，形成了《意见》初稿。12月5日，市委组织相关部门专题讨论，修改之后按规定范围征求有关方面意见。12月9日，市委常委会会议进行讨论修改。12月11日，市委专门召开党外人士座谈会，听取各民主党派、工商联和无党派人士意见建议。期间，市委还分区域召开座谈会，听取基层党员干部、社会组织负责人以及有关专家学者代表意见建议。对这些意见建议，起草组作了认真研究、充分吸收，今天提交全会审议。

二、《意见》稿的基本框架和原则

《意见》稿把贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神作为主线贯穿全篇，围绕中央和省委决策部署，明确了我市推进基层治理制度创新和能力建设必须牢牢把握的总体要求、指导思想和分阶段的目标任务，提出了“七个坚持”的推进原则，即：坚持把加强党的全面领导贯穿城乡基层治理全过程、坚持人民当家作主、坚持顶层设计与基层探索相结合、坚持以人民为中心的发展理念、坚持依法治理与全面深化改革相辅相成、坚持治理与发展相统一、坚持共建共治共享汇聚治理合力。

《意见》稿分5个部分，共29条，包括三大板块。第一板块为第一部分，是总论，主要阐述了重大意义、指导思想、目标任务。第二板块为分论，由第二、三、四部分构成，包括深入推进现代乡村治理制度改革创新、创新和完善城市基层治理体制机制、不断加强城乡基层治理能力建设，明确了推进城乡基层治理制度创新和能力建设的重点任务。第三板块为第五部分，主要是提出组织领导、政策保障等要求。整个文稿在对象上聚焦城乡基层，在内容上聚焦制度创新和能力建设，重点围绕解决体制机制问题来思考。《意见》稿始终体现了4个方面的基本原则：

一是始终坚持党建引领。《意见》稿牢牢把握坚持和完善党的领导制度体系这一重要要求，认真落实“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”“实现党的组织和党的工作全覆盖”等决策部署，提出加强和改进基层党组织对城乡各类组织的领导，健全党建引领下的村（社区）治理体制机制，完善党管干部、选贤任能制度，推动落实不忘初心、牢记使命制度全覆盖等贯彻措施，引导全市上下增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保基层治理始终保持正确政治方向。

二是始终贯彻以人民为中心的发展思想。人民群众是基层治理的主要力量，也是治理成果的受益主体。《意见》稿牢牢把握这一思想，提出坚持人民主体地位，加强基层群众性组织法治化、规范化建设，完善村民、居民代表会议制度等贯彻措施，努力提升群众自治能力，在城乡基层治理中充分体现民事民议、民事民办、民事民管的原则。同时，《意见》稿提出基层治理必须以群众需求为导向，着眼更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，从建立持续稳定脱贫机制、探索美丽宜居乡村建设长效机制、健全城市小区物业管理和新市民服务管理机制等方面着力，切实解决群众急难愁盼事情，让民生服务更有情感、更具温度，增强群众获得感、幸福感、安全感。

三是始终贯穿改革思维。《意见》稿鲜明提出以深化改革为动力，系统集成推进城乡基层治理。“改革”一词涵盖文稿5个部分，共出现22次。其中，涉及现代乡村治理中的乡镇行政区划和村级建制调整改革、乡镇行政执法体制改革、农村集体产权制度改革、集体资源资产和农村宅基地“三权分置”改革、农村经营性资产股份合作制改革，城市基层治理中街道管理体制改革、深化户籍制度改革，治理能力建设中推进党的建设制度改革、“放管服”改革、分级诊疗制度改革、医保费用征缴等改革，共计15项改革，充分体现了城乡基层治理的改革思维。

四是始终把中央、省委决策部署与巴中实践相结合。《意见》稿坚持顶层设计与基层实践探索相结合，深刻把握中央、省委决策部署要求，充分融入巴中区域发展和城乡治理实际。中央决定中涉及基层治理的10个方面制度安排、省委决定中29条要求，《意见》稿都进行了充分体现和贯彻落实，同时总结深化了一批近年来我市城乡基层治理行之有效的实践。比如：巴中村政学院培养村级后备力量机制，实施“巴山优才计划”强化人才保障，建立运用“群众评议众口调”“调解超市”等平台化解基层矛盾纠纷，探索“乡村道德银行”推进农村德治建设，深化“阳光问廉”等监督方式。《意见》稿把这些具有巴中特色、老区味道的经验做法固化于制，推广指导全市城乡基层治理。

三、需要重点把握的几个问题

《意见》稿在落实党的十九届四中全会精神和省委《决定》的同时，立足巴中实际，因地制宜提出了一些改革举措和具体实施意见。这里，就几个重点问题作如下说明。

第一，关于党组织领导城乡基层治理。党的十九届四中全会《决定》明确指出，我国国家制度和治理体系的显著优势，首要的是坚持党的集中统一领导。党的领导必须是全面的、系统的、整体的。从现实来看，一些基层治理抓得不好的地方，往往是党建引领作用发挥不好，党组织政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力不强，党组织与村委会、居委会和其他组织关系不顺。因此，在城乡基层治理中，加强党组织领导一定要旗帜鲜明、理直气壮，不能含糊、不能动摇。

对农村来讲，重点是加强村党组织对村委会、村级集体组织的领导。《中国共产党农村工作条例》明确要求，村党组织书记应当通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织负责人，实行“一肩挑”，推行村“两委”班子成员交叉任职，这是全面加强村党组织领导的关键举措。全市“一肩挑”工作还要加大推进力度，确保到下一轮村“两委”换届完成后总体实现“一肩挑”的目标。当然，也不能简单搞一刀切，有的地方是上级下派担任村党组织书记，下派同志又不是本村人，不具备参选村委会主任资格。对于这类情况要作具体分析，实事求是、依法稳妥实施。

对城市社区来讲，重点是理顺社区党组织和居委会、业委会、物业服务企业之间的关系，构建党组织领导下的社区治理机制。从目前的城市社区治理来看，矛盾最集中、反映最强烈的主要是居民小区的物业管理，这其中的问题和矛盾仅靠居民自治是解决不了的。因此，要加强党对社区居委会、小区业委会的领导，推动社区党组织书记通过法定程序担任居委会主任、小区党组织书记或成员通过法定程序担任业主委员会主任或成员，把党组织的领导全面植入小区业主管理规约和业委会议事规则，构建起“街道党(工)委—社区党组织—小区党组织”三级党组织架构，形成“小区党组织+业主委员会+物业服务企业”的治理服务体系，依托党的组织优势来协调各方利益、化解矛盾纠纷，提升治理水平。

第二，关于乡镇行政区划、村级建制调整和街道管理体制改革。从全市来看，目前基层条块之间职责不清、管理运行机制不畅、资源配置不优的问题比较突出。这次市委《意见》稿在贯彻省委《决定》相关要求的基础上，就稳步推进乡镇行政区划、村级建制调整改革和街道管理体制改革作出安排部署。

巴州区、恩阳区、南江县今年年底前要如期完成乡镇行政区划调整改革任务，通江县、平昌县待脱贫摘帽验收后启动，确保明年内完成。这项改革的重点是要做好“后半篇”文章，坚持减少数量与提升质量相结合，优化乡镇机构设置和编制配置，优化公共服务资源布局，优化财政投入机制和配套支持政策，切实增强乡镇发展能力和服务水平，让群众享受到实实在在的改革红利。

按照省委部署，明年乡镇行政区划调整改革基本结束后，要顺势启动、接续推进村级建制调整改革。《意见》稿提出，村级建制调整改革要坚持顺向调整、中心集聚、群众认可、依法稳妥的原则，综合考虑地理条件、资源状况、历史文化和发展水平等因素，较大幅度减少村级建制数量，优化村布局。构建分类推进机制，培育一批中心村、重点村和特色村，助力乡村振兴。

街道管理体制改革，重点是推进街道职能转变和赋权扩能。《意见》稿提出，制定街道职责清单，推动街道（党工委）把工作重心转移到抓党建、抓治理、抓服务的主责主业上来。健全与街道职责相适应的考评体系，切实为街道和社区减负增效。

第三，关于乡村治理中“两大战略”的衔接。脱贫攻坚和乡村振兴是相互促进的有机整体。对于巴中来讲，全域脱贫的压力仅次于省内三州，既要如期打赢消除绝对贫困的攻坚战，也要通过压茬推进乡村振兴持续巩固脱贫成果。针对这一特殊市情，《意见》稿在推进现代乡村治理制度改革中就“两大战略”有机衔接作出安排。提出建立持续稳定脱贫和解决相对贫困长效机制，加强脱贫成效监测、返贫预警、动态管理、跟进扶持等工作，加大脱贫群众产业发展后续扶持和就业创业帮扶力度，健全与稳定脱贫相匹配的财政投入和“四项扶贫基金”稳定补充长效机制，完善相对贫困群体收入保障机制，切实筑牢返贫防线。

集体经济是脱贫攻坚验收指标，也是提升村级治理能力、推动乡村振兴的重要基础。《意见》稿提出推进集体资源资产相关改革，健全村集体经济组织经营、管理、监督、分配和法人治理机制，特别要探索村集体经济所有权与经营权分离的运营机制，以低风险、可持续的方式放活经营权，保障集体资产持续稳定收入。这对于全市大部分集体资产规模小、自身经营能力不足的村来讲，具有现实指导作用。

乡村公共设施运行维护和农村人居环境整治，是全市当前乡村治理的难点，也是实施乡村振兴的重点。为此，《意见》稿提出乡村公共设施运行维护要坚持“谁受益谁维护、谁损害谁赔偿”的原则，明确管护责任，完善多元投入的维护经费保障机制，建立群众参与的日常管护队伍，持续深化“三议五公开”制度。农村人居环境整治要建立以政府公共财政主导、村委会和村民自筹、受益主体付费、社会资金支持的乡村清洁经费多元投入保障机制，扎实推进农村垃圾、污水治理和“厕所革命”，加快建设美丽宜居乡村。

第四，关于城乡融合发展的治理体现。党的十九大提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路。为了充分贯彻这一理念，《意见》稿从强化城乡规划统筹、健全“三治”融合基层治理体系、优化城乡公共服务供给等方面作出部署，使基层治理成为促进巴中城乡融合发展的重要抓手。

《意见》稿提出要树立“全域巴中”规划理念，科学布局生态、生产、生活、公共设施空间，特别要做好改革过程中城乡资源整合文章，避免资源浪费闲置，推动形成以城带乡、以乡促城、优势互补的城乡统筹发展新格局。完善土地、资金、人才、技术、信息等要素在城乡之间自由流动的体制机制，协同推进城乡产业培育、基础设施建设、社会事业发展，实现城乡共同繁荣。

健全“三治”融合基层治理体系，在加强基层群众自治、提升法治保障水平的基础上，重点发挥文化德治教化功能，进一步鲜明“让德者有得”的治理导向。《意见》稿提出，积极践行社会主义核心价值观，培育健康向上的良好风尚。依托红色文化、历史文化、民俗文化等丰富独特的文化资源，建设有文化底蕴、精神内核的“人文巴中”。深入开展革命传统教育，弘扬“智勇坚定、排难创新、团结奋斗、不胜不休”的红军精神。实施“耕读传家·书香巴中”全民阅读计划，办好“晏阳初讲堂”“农民夜校”等人文课堂，加大城乡历史文化资源保护力度，建设乡史馆、村史馆、农耕文明博物馆等，让基层群众得到道德浸润和文化熏陶。

《意见》稿提出加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，提升城乡公共服务供给均等化可及性。坚持重心下移、权力下放、力量下沉，规范建设乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）党群服务中心，加强村级便民服务站点建设，打通服务群众“最后一公里”；完善政府购买服务指导性目录，健全社会力量参与服务供给机制，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，努力为基层群众提供精准化、精细化服务。

第五，关于强化基层治理保障措施。为推动城乡基层治理制度创新和能力建设落地落实，《意见》稿认真贯彻省委《决定》的相关要求，提出建立完善组织领导体制、强化基层治理人才保障、加大投入保障力度、突出示范创建引领、强化激励约束措施等，明确了具有较强突破性、创新性、操作性的保障措施。

《意见》稿提出成立市委城乡基层治理委员会，为市委议事协调机构，其办公室设在市委组织部，履行日常工作。市直相关部门承担法定职能范围内的基层治理工作。各区县党委、乡镇（街道）党（工）委相应建立健全组织机制。同时，把城乡基层治理工作纳入年度目标绩效综合考核、县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核，压紧压实工作责任。

《意见》稿提出多措并举强化基层治理人才保障。加大从符合条件的优秀农民工、退役军人、农村致富能手、网格管理员、返乡大学毕业生等群体中选拔村党组织书记力度；落实乡镇机关和事业单位干部担任村党组织第一书记的政策措施；实施社区工作者示范培训计划；充分发挥“五老”志愿者和新乡贤作用，广泛汇聚各方人才参与基层治理。

《意见》稿提出从多元投入、示范创建、正向激励等方面加强对城乡基层治理的保障。建立健全村干部待遇稳步增长机制，推行村（社区）“两委”成员“基本报酬+考核绩效+集体经济发展创收奖励”的报酬制度；注重选拔在基层治理中表现优秀的乡镇（街道）党政主要负责同志作为县级领导班子成员、市级部门领导班子成员；加大从优秀村（社区）党组织书记中招录乡镇（街道）公务员力度，注重把优秀村（社区）党组织书记选拔到乡镇（街道）领导岗位；乡镇换届时每个区县要有一定数量的优秀村（社区）党组织书记进入乡镇（街道）领导班子；建立村（社区）干部评价机制，完善容错纠错机制，激励广大基层干部大胆探索、改革创新，推动全市城乡基层治理工作迈上新的台阶。

同志们，讨论修改和审议通过《意见》稿，是这次全会的一项重要任务。希望大家深化思想认识，提高政治站位，深入学习党的十九届四中全会精神和省委十一届六次全会精神，紧紧围绕“推进城乡基层治理制度创新和能力建设”这一主题进行充分讨论，提出建议意见，共同把《意见》稿审议好、修改好。